国家林业局办公室关于印发《国家农业综合开发部门项目管理办法林业项目实施细则（试行）》的通知
国家林业局
国家林业局办公室关于印发《国家农业综合开发部门项目管理办法林业项目实施细则（试行）》的通知
办计字【2009】93号
各省、自治区、直辖市林业厅（局），内蒙古、吉林、龙江、大兴安岭森工（林业）集团公司，新疆生产建设兵团林业局，各计划单列市林业局：
为进一步做好农业综合开发林业项目与资金管理工作，确保项目资金安全运行和有效使用，按照《国家农业综合开发部门项目管理办法》（国农办【2005】30号）要求，我局制定了《国家农业综合开发部门项目管理办法林业项目实施细则(试行)》（见附件），现印发给你们，请遵照执行。在执行中有何问题或意见，请及时向国家林业局发展规划与资金管理司反馈。
附件：国家农业综合开发部门项目管理办法林业项目实施细则(试行)
国家林业局办公室
二○○九年六月十二日
国家农业综合开发部门项目管理办法林业项目实施细则（试行）
第一章 总 则
第一条 为促进国家农业综合开发林业项目（以下简称“农发林业项目”）资金与项目管理科学化、制度化和规范化，保证建设质量，提高投资效益，依据《国家农业综合开发部门项目管理办法》和林业基本建设项目管理的有关规定，结合农发林业项目特点，制定本细则。
第二条 本细则所称农发林业项目是指由国家林业局和国家农业综合开发办公室（以下简称“国家农发办”）联合批复，由省级林业主管部门组织实施的项目。农发林业项目遵循国家农业综合开发的指导思想和方针政策，是加快区域生态建设，增强林产品有效供给，提高农业综合生产能力，利用国家农业综合开发财政专项资金对林业资源进行的综合性开发活动。
第三条 农发林业项目包括林业生态示范项目和名优经济林花卉示范项目两类。
林业生态示范项目包括长江防护林建设、太行山绿化和重点沙化（地）治理等内容。
名优经济林花卉示范项目包括名优经济林花卉的种苗、示范基地建设及产品产后处理等方面的建设内容。
第四条 农发林业项目以国家农业综合开发中长期规划和国家、区域林业生态和产业建设规划为指导，按照扶持骨干产业，突出重点的原则，集中投资，规模治理。
第五条 农发林业项目严格按照财政专项资金的管理规定，并且参照林业基本建设程序管理，实行中央、省、市（地）、县分级管理的制度。地方各级林业主管部门应当与同级财政部门（或者农发办）密切配合，各负其责，互相支持，共同做好农发林业项目管理工作。
第二章 前期工作
第六条 农发林业项目应当在农业综合开发林业建设中长期规划及有关国家和区域林业建设规划所确定的重点治理区内，与国家农业综合开发总体规划相衔接。
第七条 林业生态示范项目应当以营造农田防护林、水土保持林、水源涵养林、防风固沙林等具有防护功能兼有经济价值的林种为主，并且有明确的区域范围，治理面积集中连片，具有一定的开发治理条件，对改善农业生产条件和生态环境具有明显的效果；年度单个项目连片治理面积不低于2000亩，单个项目中央财政投资规模不低于80万元。
第八条 名优经济林花卉示范项目应当有明显的资源优势和区域特色，开发的产品具有较高的科技含量和广阔的市场前景；经济效益显著，示范带动作用明显，有利于促进区域主导产业的发展和增加农民收入；项目建设单位有较强的技术力量、承建能力和适应市场经济的经营管理机制，具有独立的法人资格；单个项目中央财政投资规模不低于80万元。
第九条 项目扶持的主要对象为项目区所在的县级林业主管部门、国有林场（圃）、集体林场、农民专业合作组织、经济林及花卉产业化龙头企业、基层林业专业技术推广组织和林业科研教学单位等。
第十条 农发林业项目前期工作包括可行性研究和实施方案（作业设计）两个阶段。
可行性研究阶段是指项目可行性研究报告或者项目建议书编制阶段。名优经济林花卉示范项目需编制项目可行性研究报告；林业生态示范项目需编制项目建议书。
项目可行性研究报告或者项目建议书由项目所在地县级（含）以上林业主管部门组织编制。项目可行性研究报告的编制须按照《〈农业综合开发名优经济林花卉示范项目可行性研究报告〉编写参考大纲》的相关要求，由具有乙级（含乙级）以上工程咨询资质的单位编制；项目建议书的编制须按照《〈农业综合开发林业生态示范项目建议书〉编写参考大纲》的相关要求，由项目实施单位或者委托具有相应林业资质的单位编制。
实施方案（作业设计）依据批复的可行性研究报告或者项目建议书，由县级林业主管部门或者项目实施单位组织编制。
第三章 报批程序
第十一条 国家林业局农业综合开发办事机构（设在发展规划与资金管理司，以下简称“国家林业局农发办”）与相关业务司局、直属单位商定后，会同国家农发办于每年5月底前发布下一年度农发林业项目申报指南。省级林业主管部门根据项目申报指南的要求组织开展项目前期工作，对项目进行初选，并且会同省级财政（农发）部门组织对项目可行性研究报告和项目建议书进行评审论证，于8月底前按照当年计划120％的比例形成备选项目。
第十二条 国家林业局农发办在国家农发办下达下一年度项目中央财政投资控制总指标后，征求相关业务司局、直属单位意见，在统筹平衡的基础上，提出分省中央财政投资控制指标，并且将分省指标下达到省级林业主管部门。
第十三条 省级林业主管部门按照国家农业综合开发林业项目分省中央财政投资控制指标，从备选项目中择优选项，在分省中央财政投资控制指标下达后20个工作日内，与省级财政（农发）部门联合报送国家林业局农发办，同时附送省级财政（农发）部门出具的地方财政配套资金承诺文件。未按照要求联合申报或者越级申报的项目，不予立项。
第十四条 省级林业主管部门对项目的真实性、可行性负责。
第十五条 国家林业局农发办会同相关司局、直属单位，组织专家对各省级林业主管部门上报的项目可行性研究报告和项目建议书进行审查，经专家评审论证后形成农发林业项目计划初步方案，会签相关业务司局、直属单位，并且经国家林业局领导审定后上报国家农发办。
第十六条 农发林业项目实施方案实行自下而上编报。省级林业行政主管部门依据国家林业局和国家农发办联合下达的农发林业项目计划初步方案和中央财政分省分项目投资控制指标，会同省级财政（农发）部门组织逐级编报、汇总年度项目实施方案。
省级林业主管部门应当在中央财政分省分项目投资控制指标和农发林业项目计划初步方案下达后1个月内，对项目实施方案进行审核、汇总，并且会同省级财政（农发）部门报国家林业局农发办并且抄送国家农发办审定。
第十七条 国家林业局农发办组织对省级林业主管部门上报的实施方案进行审定，汇总编制年度项目计划，经商相关业务司局、直属单位会签后，与国家农发办联合下达项目计划，并且抄送省级财政（农发）部门。省级林业主管部门据此批复实施方案，作为施工、安排年度投资计划和检查验收等依据。
第十八条 年度项目计划经国家林业局和国家农发办下达后，省级林业主管部门应当会同省级财政（农发）部门及时将建设任务和投资计划逐级下达到项目实施单位。
第四章 项目管理
第十九条 各级林业主管部门应当加强项目实施的监督管理。其主要职责为：组织开展项目前期准备、设计审批和实施工作，负责项目的技术审查、年度实施计划申报、项目竣工验收，以及项目建设、资金使用和效益等情况的汇总统计工作；加强对项目实施和计划执行情况的监督和检查。
各级林业计划财务管理部门总体负责项目申报、批复、下达和统计的组织管理。
相关业务管理部门应当对项目建设的可行性、建设范围、造林树种、经济林花卉品种选择、技术经济指标及其他技术环节等审核把关，并且提出审核意见；负责指导项目实施。
第二十条 农发林业项目建设，其单项工程投资规模在50万元以上的，应当推行招标投标制。承建单位必须具有法人资格、相应的资质和施工能力。严禁转包和分包。
组织群众施工的项目，林业主管部门应当加强施工组织、劳力安排和技术指导。
第二十一条 农发林业项目鼓励推行工程建设监理制。监理单位应当具有相应资质等级，由项目责任主体通过公开招标或者邀请招标的方式选定。
监理单位依据工程建设的相关法律、法规、规程和工程设计文件、监理合同等，公正、独立、自主地开展监理工作。
第二十二条 项目一经批准，必须严格按照审批文件执行，不得擅自变更。如因特殊情况或者客观原因造成项目布局、投资规模、主要建设内容发生变更的，应当由原设计单位重新编制项目实施方案,逐级上报国家林业局农发办批准；不涉及总投资和治理面积变更，不降低工程质量，不影响项目功能的一般性调整应当由原设计单位作出变更设计、实施单位提出变更申请,经省级林业主管部门批准，报国家林业局农发办备案。
第二十三条 项目实施中要因地制宜地推广新技术，引进新品种，加强技术培训，建立技术支撑体系，提高项目建设的质量与效益。
第二十四条 项目竣工后，应当明确管护主体，及时办理移交手续，明晰产权，办理产权登记，制定管护制度，确保项目长期发挥效益。
第二十五条 省级林业主管部门于每年2月底前向国家林业局农发办报送上年度项目实施工作总结和农发林业项目年度统计报表，同时抄报相关业务司局、直属单位。
第五章 资金管理
第二十六条 农发林业项目采取“国家引导、配套投入、民办公助”的多渠道投入机制，实行“突出重点、权责对等、分级管理、绩效评价、结果导向”的原则，以资金投入控制项目规模，按照项目管理资金。
第二十七条 中央财政资金与地方财政资金配套比例根据财政部的有关规定执行。
地方财政分级配套比例为：天津、青岛、宁波3市，市本级总体上承担地方财政配套资金的60%以上，县级承担40%以下；大连、上海、山东、福建4省（市），省本级总体上承担地方财政配套资金的70%以上，地、县级承担30%以下；其他省（含自治区、直辖市、森工集团公司、生产建设兵团，下同），省本级总体上承担地方财政配套资金的80%以上，地、县级承担20%以下。
地、县级财政配套资金具体分担比例由各省自定。国家扶贫开发工作重点县、财政困难县和享受西部政策县原则上不承担财政资金配套任务，由此减少的配套资金由省本级财政承担。
第二十八条 鼓励农发林业项目建设单位积极增加投入。
林业生态示范项目的农村集体和农民筹资（含以物折资）投劳，要严格按照“农民自愿，量力而行，民主决策，数量控制”和“谁受益、谁负担”的原则进行筹集，并且纳入村内“一事一议”范畴，实行专项管理。
名优经济林花卉示范项目的自筹资金应当不低于项目投资总额的60%。
第二十九条 地方各级财政部门应当按照经批准的项目计划足额落实财政配套资金，并且将财政配套资金列入同级财政年度预算。
地方财政配套资金不落实的，将根据情况调减下年度的中央财政资金规模。
第三十条 农发林业项目的中央财政资金全部为无偿投入。
第三十一条 资金使用范围：
（一）林业生态示范项目。包括营造林及低效林改造所需的种子、苗木、运输、整地、定植、补植、封育、幼林管护、农药肥料购置、苗圃建设；作业便道、灌溉（蓄水池、引水渠、保水剂等）、防火设施、沙障、围栏、警示宣传牌建设；可行性研究、实施方案、年度作业设计编制，立项评估、工程监理、工程招标、人员培训、科技推广、效益监测、竣工验收及工程建设所必需的小型仪器设备购置等费用。
（二）名优经济林花卉示范项目。包括营造经济林花卉示范基地建设及低效林改造所需的种子、苗木、运输、整地、定植、补植、封育、幼林管护、苗圃建设；项目所必需的基础设施建设及设备购置，包括温室大棚、土地平整、土壤改良、灌排及10kv（含）以下输变电设施、田间道路建设；技术推广、技术培训及新品种引进补助等费用。
第三十二条 项目前期及建设管理等费用，应当严格执行农业综合开发财务管理的有关政策规定。其中：项目可行性研究以及项目建议书和实施方案的编制费、工程建设监理费和招标费、科技推广费、竣工验收费分别按照财政资金总额的3%、3%、6%和2%控制，在地方财政配套资金中列支。
第三十三条 农发林业项目财政资金使用按照国家农发办有关规定实行县级报账制度。
第三十四条 项目财政资金严格按照农业综合开发财务、会计制度进行管理，实行专人管理、专账核算、专款专用，及时足额拨付，按照规定范围使用资金，严禁挤占挪用。
第三十五条 严格执行各项财经管理制度，建立健全内部监督制约机制。加强资金使用的追踪检查，定期对资金的拨付、到位、使用情况进行审计，发现问题及时纠正，违法违纪行为要严肃处理。
第六章 检查验收与档案管理
第三十六条 农发林业项目检查验收包括年度检查和竣工验收。检查验收结果作为安排下一年度农发林业项目中央财政投资的依据。
第三十七条 年度检查工作由省（或者委托市、地）级林业主管部门会同省（或者市、地）级财政（农发）部门组织，在县级林业主管部门自查的基础上采取抽查的方式进行。年度检查要对各项治理开发措施的数量、质量、成效进行全面的检查，对单项工程做出总体评价，并且提出年度检查工作报告。
第三十八条 在项目实施3年期满后，省级林业主管部门应当会同省级财政（农发）部门组织对项目进行竣工验收，并且及时向国家林业局农发办及相关业务司局、直属单位提交验收总结报告并且对项目做出评价。
第三十九条 国家林业局农发办会同国家农发办在省级竣工验收的基础上，组织相关业务司局、直属单位和专家对项目按照一定比例随机抽样抽验，形成验收总结报告，并且按照考评标准做出是否合格的综合评价。
第四十条 项目档案应当有专人管理，按照文书、财务、工程三大类，根据有关档案管理规定进行收集、整理、归档、保管，保持档案的真实性、完整性。
第四十一条 档案实行分级管理，省级掌握到县级，县级掌握到项目单位，项目单位基础资料到户。
第七章 附 则
第四十二条 各省林业主管部门可根据本细则制定本省实施细则。
第四十三条 本细则由国家林业局农发办负责解释。
第四十四条 本细则自发布之日起试行。
警惕我国法治化进程中的唯立法主义倾向
刘长秋
（200020 上海社会科学院法学研究所）
自1999年我国将“依法治国，建设社会主义法制国家”明文载入宪法修正案以来，法律的地位和作用已经受到了人们的普遍关注。然而，或许是由于过去长期受人治的毒害以致对法治过于渴望的缘故，抑或是由于以往没有走过法治化道路以致现在还不太会走的缘故，国人对于法律的认识似乎一开始就陷入了某种误区，以致于总是有意无意地将法治等同于立法，一遇到现行法律没有涉及或规定不明确的问题就呼吁立法，甚至于对那些已经有法律依据的问题也主张立法。一种唯立法主义的错误倾向正在我国悄然兴起。
事实上，法治作为人们所致力追求的一种理想，并作为一种相对更为理性的社会治理模式，是需要由包括立法、司法、执法、守法、法律监督等众多方面内容在内的一系列活动共同促成的，立法仅仅是法治的一个最基础性内容。尽管立法在我国实现法治的过程中起着根基性的作用，没有它，司法、执法乃至守法等其他一切方面都会成为一句空话，但立法却并不等同于法治，也无法替代法治。我们在重视立法建设以加促我国法制早日健全和完善的同时，更应该重视司法、执法和守法等其他方面的建设。然而，就目前我国践行法治的实际情况来看，我们显然还远远没有重视（或者说得更为确切一点，还没有足够重视）司法、执法乃至守法等其他本应与立法协调进行的法制构成要素的建设。相反，反而陷入了法治就是立法的唯立法主义的认识误区。
以曾经轰动全国的“孙志刚案”为例。事实上，无论是依照我国《宪法》，还是依照我国《民法通则》，抑或是依照我国《刑法》，公民都享有生命健康权，且其生命健康权受到法律的严格保护（《刑法》甚至还为此而专设了杀人罪与伤害罪）。然而，作为“孙志刚案”主角的孙志刚却还是被某些作为执法者的机构及个人非法剥夺了生命。这其中所反映出来的明明是一个执法的问题，但最终居然被极为可笑地提到了一个立法的角度，甚至还为此而专门出台了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》两部立法。这明显是对法治的错误解读（当然，笔者并不反对出台这两部法，而作为两部新的人权保障法，这两部法的出台和实施也确有其必要性。笔者只是想以此来说明一个问题，即：很多时候，我们似乎确实误读了法治）。无独有偶，在轰动全国的“处女嫖娼案”中，也出现了类似的问题。该案受害者麻旦旦尽管依法享有人格尊严，而执法机关依法也负有尊重和保障公民人格尊严的义务，但麻旦旦的人格尊严却还是被有关的执法者非法给剥夺了。这里所反映出的显然应当是我国公安机关执法中的一些问题，而不是立法问题，因为无论我国的《行政处罚法》，还是《刑法》，抑或是《宪法》，都可没有赋予公安机关肆意侵犯公民人格尊严的权力。然而，该案所反映出的问题还不止于此，在麻旦旦以受害人的身份提起要求附带精神赔偿的行政诉讼时，司法机关却以无法律依据为由，不支持其请求。在这里，笔者不禁要问：没有法律依据可以成为执法机关不予赔偿的理由吗？假如没有法律依据可以成为执法机关不予赔偿的理由的话，那么，这些执法机关为什么可以在没有法律依据的情况下肆意侵犯公民的人格尊严呢？显然，有没有法律依据并不是问题的关键。司法机关拒绝麻旦旦提出的精神损害赔偿请求一方面固然是出于依法司法方面的考虑，但更多的，笔者以为，是源于其对法治的误读，是唯立法主义倾向在作怪。
当前，随着我国法治化进程的日益加快，我国的立法建设已经取得了辉煌的成就，迄今为止，我国已经颁布了数千部法律、法规或规章，而各类地方性立法更是多如牛毛。按道理来说，在已经具备了数量如此众多的立法之后，我国社会的法化应该已经到了一个相对发达的阶段，然而，令人遗憾的是，我国立法数量的气势如宏并没有带来我国社会法治文明的辉煌，相反，甚至还出现了“法令滋彰，盗贼多有”的怪状。而之所以会如此，笔者以为，很大程度上是我国过于重视立法建设而相对忽视司法、执法及守法、法律监督等方面建设的一个直接恶果。基于此，笔者认为，在今后我国的法治化进程中，应当警惕并避免唯立法主义的错误倾向，更为科学而全面地解读法治，在重视立法建设的同时，多关注一下我国的司法、执法以及守法等方面的建设。
