国企改革大转舵
李华振 武奎元
本文原载于《人力资源》杂志2003年12期
困惑：20多年的国企改革失灵？
改革开放以来的20多年里，中国的国企改革一直沿着“所有权与经营权分离”的方向进行，从中央政府到地方市县、从官方政策到学者研究，都津津乐道于“两权分离”。但20多年的实践却表明：两权分离并没有取得预期的效果。进入21世纪以来的3年里，中国经济出人意料地“状态不佳”起来，——中国市场经济遭遇了改革开放以来最大的一次瓶颈期！
这次瓶颈从表面上看，表现在两个方面：一是上市公司的“集体地震”，丑闻不断，败绩连连；二是国有企业的“批量滑坡”，相继陷入困境。由于我国目前的上市公司绝大多数都是国企改制而成，因此，可以认为：以上两个方面的深层都是相同的，即20多年一直没有得到解决的历史遗留问题——国企之病——终于在我国加入WTO之后、在我国即将进入市场经济的更高阶段的前夕，象积蓄已久的火山一样不可按捺地喷发了。
是什么原因导致国有企业两权分离的失灵？这个问题十分令人困惑。当初论证“国企应该彻底两权分离”时，曾列举了无数条有力的论据。但现实击破了些论据，国企改革面临“大转舵”的迫切任务。
反思：我国国企的真正症结何在？
20多年的国企两权分离之改革，并没有象乐观的经济学家预计的那样带领中国驶入美好的经济新海域，却时常撞向冰山。这令我们不得不反思：中国国企的真正症结何在？
科斯定理表明，作为市场经济条件下的“理性经济人”，人们在进行某一项行为之前，会计算自己的效益，计算自己的投入产出。达到某一目标的方法有多个，人们会从中选择对“自己”（而不是对自己所在的组织）最有利的方法。在国有企业里，人们的个人利益及目标常常与组织（即国企）的利益及目标不致、相背离，在这些情况下，国企的利益对于主管官员及经营者而言，只不过是一种“外部性”因素；而他们自己的利益则是一种“内部化”因素。科斯定理深刻地揭示出：理性经济人只会积极关心内部化因素，而不会积极关心外部性因素。如此，便不难理解国企的真正症结之所在。
我国长期以来所进行的国企两权分离之改革，仅仅是廓清了政府与国企之间的关系，而没有理顺主管官员及经营者与政府及国企之间的关系。毫无疑问，政府与国企，二者都是组织机构而非自然人，只不过一个是“大”组织机构、一个是“小”组织机构。社会学表明，组织机构本身是没有生命、没有意志的，它不能象自然人那样去进行思考决策，所以，政府与国企都不能“直接”维护自身的利益。归根结底，还必须由主管官员和经营者“代理（代表）”政府及国企来进行决策。在“代理”的过程中，主管官员和经营者就会在外部性因素（即政府及国企利益）和内部化因素（即他们自己的利益）之中，关心后者而牺牲前者。
所以，司法部“国有企业问题研究”及“公司治理结构专项研究”课题组负责人、我国经济法专家刘大洪指出：国企的真正症结在于它没有解决好“自然人”（即主管官员和经营者）与“组织机构”（即政府和国企）之间的利害关系问题，没有在“自然人”与“组织机构”之间搭建出一套行之有效的企业治理结构（包括外部结构和内部结构），没有使二者的外部性与内部化相趋同。两权分离之改革，仅仅在这个大的组织机构（即政府）与那个小的组织机构（即国企）之间进行，而没有深入到自然人与组织机构之间的关系之深层。
转舵：虚拟私有化改革
为了使中国具备“淮南”的气候及土壤，以便于“桔树”在中国真正结出“桔”而非“枳”，一些人主张中国国企迅速、彻底、全面进行私有化产权运动。但是，中国国情又要求私有化产权运动必须慎行、缓行。在这种两难处境下，“虚拟私有化”倒不失为一种新出路。我国经济法专家刘大洪指出，传统的公有化之所以缺乏活力，是因为它否认、排斥国有企业经营者的合理私权，薪酬僵死，国企经营者不能通过合法的正常途径来主张、获取相关私权，于是就产生了两种后果：一种是营私舞弊，“积极地搞垮国企”；另一种是虽然不侵吞国资，但丧失经营热情，碌碌无为，“消极地拖垮国企”。从公司治理结构的角度讲，正是由于这个原因，使国企不具有私企的“经营欲望和活力”。
西方的私有化是一种“实在的私有化”，是彻底的私有化。它虽然能有效地解决公司治理结构中的问题，能孵生出当今发达的市场经济，但它并不是“放之四海而皆准的”通用规则，它不适于目前的中国国情。西方的实在私有化，其精髓之处并不在于私有，而在于它能激励“确定的人”去关心、维护、监督企业的经营状态，使企业向“好的方向”发展，最终，也就使整个国民经济向上提升而不是向下坠落。所以，只要能找到一个（些）胜任的“确定的人”来经营企业、监督企业，就能使企业充满活力。在国有制的基础上，允许并鼓励优秀的国企经营者拥有企业股份，使他们也成为国企的股东。根据科斯定理，一旦外部性实现了内部化，就能激励他们关心国企的经营状况，最终，他们获得了丰厚私利，国企也得到了良好发展，国有资产也实现了保值、增值。
与“实在私有化”相应，“虚拟私有化”在本质上并不是私有化，仍是公有化（或国有化），形象点说，它是“披着私有化外衣的公有化”。这种做法中，私人股份是从国有股份中派生出来的，整个企业的股份结构中既有国有股、也有私有股，是一种混合所有制。它并不是西方式的彻底实在私有化，但同样能实现其精髓（即激励“确定的人”去关心、维护、监督企业的经营状况），因而，可以称之为虚拟私有化。
除了对“经营者代理环节”进行虚拟私有化改革之外，还必须对国企“所有者代理环节”进行同样的改革。方法是：改革旧有的国有资产管理模式，不再搞分散式管理，而是由专门的统一的部门来管理，该部门实行委员会制，每个官员（委员）都分别负责一个或几个国企，并拥有其所负责的国企的一定股份，这样，把主管官员的外部性也内部化了，他们也象经营者一样成了国企的私人股东，为了自身的股权利益，他们会比较尽职尽责、减少腐败行为。同时，通过专项立法来规定这些官员一旦渎职、失察所应负的法律责任，从民事责任到行政责任、直至刑事责任。
这样，在两个环节上都进行虚拟私有化改革，就可以有效治理国企的“所有者缺位”和“经营者缺位”，通过重奖重罚来促使主管官员和经营者以“维护自己利益”的心态来关心国企绩效。最终，虚拟私有者和国家所有者实现双赢共利。这种措施从表面上看，是使一部分国有资产“流失”到了私人手中，但只要能有效解决国企的顽疾，这点代价是值得的，也是必须的。用一个苹果大的虚拟私有化代价去赢得一个西瓜大的国企优绩，这根本不是国资流失，而是增值。相反，如果因为舍不得一个苹果而失去一个西瓜，那才是真正地对国资不负责任。
尝试：国企MBO改革
MBO，英文Management Buy-outs，中译“经理层收购”或“管理者收购”，是指管理者（层）用本企业的资产作担保来进行融资，再用融来的资金收购本企业的股份或分支机构，从而达到控股或参股本企业之目的，使管理者由雇员变为所有者。在西方，它是一种资本运作方法，曾在西方国有企业的私有化过程中发挥重要用用。例如英国，1979年撒切尔夫人执政后，大力推行“国企私有化改造”，曾借助于MBO方式来进行。
MBO的确能治国企之病，是实施产权制度改革的一个良方，是完善企业治理结构的有效途径。它最大的贡献在于两点：
第一是使国企经营者由“纯粹的代理人（打工者）”变成了所有者，实现了国企的虚拟私有化改革。MBO之后，经营者拥有了企业股份，企业的利益对他们而言，不再是纯粹的外部性因素，已经成了内部化因素。这就会促使他们以“关心自己切身利益”的心态来积极维护企业利益，在很大程度上避免“经营权代理风险”。
第二是巧妙解决了经营者自有资金不足的难题。永诚实业集团董事长刘孟奇说，过去，我们在实行“高级人才持股计划”、“经理股票期权计划”等改革措施时，遇到的最大难题是经营者缺乏足够的资金来购买企业股份。这导致许多改革措施无法执行，因而收效甚微。现在，MBO巧妙解决了这一难题：它允许经营者用本企业的资产作担保来进行融资，再用融来的资金收购本企业股份。
正因如此，MBO一出现，就深受业界欢迎，被誉为“治疗国企之病的实用良方”，它使国企的虚拟私有化由空想变为实践。
作者简介：
李华振，河南人，祖籍安徽，中南财经政法大学经济法研究生部，财经作家，2003年度“十大智业人物”之一，在国家级经济类杂志上发表文章280余篇，并多次被人大报刊资料中心转载，见于北京社科院学报《北京社会科学》（季刊）、《人民日报之中国经济快讯（理论版）》、新华社《经济世界》、《中国经贸》、《中国商界》、《政策与管理》、《经济导刊》、《财经报道》、《企业研究》等刊。
曾任多家集团公司、上市公司的战略企划中心总经理，被多家杂志以“封面人物”进行报道。现把主要精力放在学术上，在我国著名经济法专家刘大洪教授主持的国务院司法部“中国公司治理结构课题研究”、“中国国有企业问题专项研究”等课题组中从事研究工作。
作者联系方式：lhzlwh@yahoo.com.cn 或 lhzlwh@21cn.com.cn
青海省重点保护陆生野生动物造成人身财产损失补偿办法
青海省人民政府
青海省人民政府令第81号
《青海省重点保护陆生野生动物造成人身财产损失补偿办法》已经2011年8月24日省人民政府第86次常务会议审议通过，现予公布，自2012年1月1日起施行。
省长骆惠宁
二○一一年九月六日
青海省重点保护陆生野生动物造成人身财产损失补偿办法
第一条为保障公民、法人和其他组织因重点保护陆生野生动物造成人身财产损失时享有依法取得补偿的权利，根据《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》等法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条在本省行政区域内，受到重点保护陆生野生动物(以下简称野生动物)伤害造成人身财产损失的，可以依照本办法申请补偿。
前款所指的野生动物范围，由省人民政府林业行政主管部门根据国家和本省重点保护陆生野生动物名录确定并向社会公布。
第三条野生动物造成人身财产损失有下列情形之一的，单位和个人有依照本办法取得补偿的权利：
(一)对从事正常生产和生活的人员造成人身伤害或者死亡的；
(二)对群众日常居住的房屋、帐篷等生产生活设施造成损失的；
(三)对在依法划定区域内种植的农作物、经济林木造成直接损失的；
(四)对在依法划定的生产经营范围内造成牲畜死亡的；
(五)省人民政府林业行政主管部门认定的当事人主观无过错，客观有损失的其他情形。
第四条野生动物造成人身财产损失，单位和个人有下列情形之一的，不予补偿：
(一)主动攻击或者故意伤害野生动物造成身体伤害或者死亡的；
(二)进行非法狩猎或者擅自进入自然保护区造成身体伤害或者死亡的；
(三)在划定的生产经营范围外的农作物、经济林木或者牲畜造成损失的；
(四)驯养、繁殖、经营、利用及运输野生动物的单位和个人，因管理不善造成人身伤害或财产损失的；
(五)省人民政府林业行政主管部门认定不予补偿的其他情形。
第五条省、州(地、市)人民政府林业行政主管部门负责野生动物造成人身财产损失补偿工作的指导和监督。
县级人民政府林业行政主管部门负责本行政区域内野生动物造成人身财产损失的核实、认定工作。
县级人民政府财政部门负责本行政区域内野生动物造成人身财产损失补偿决定的审核和补偿费用的发放工作。
第六条存在野生动物危害地区的县、乡(镇)人民政府和林业行政主管部门应当采取下列措施，保障人身财产安全，预防和减少野生动物造成的损害：
(一)宣传野生动物保护的法律、法规和安全防护知识；
(二)在野生动物危害地区开展有关野生动物习性、防护技术等内容的宣传培训工作；
(三)在野生动物频繁活动区域树立警示标志；
(四)建立危害人身财产安全的应急预案。
第七条野生动物造成人身财产损失，属本办法第三条规定情形之一的，当事人可以申请补偿。申请可以书面提出，也可以口头提出。书面申请的，当事人应当填写林业行政主管部门提供的《补偿申请表》；口头申请的，县级人民政府林业行政主管部门应当记录申请的主要内容，并由当事人签字认可。
造成财产损失的，当事人应当自知道或者应当知道受损失之日起15日内向当地县级人民政府林业行政主管部门提出申请。
造成人身伤害的，当事人或者其近亲属应当在15日内向当地县级人民政府林业行政主管部门提出申请。因当事人抢救治疗不能在规定时限内提出申请的，应当在抢救治疗后30日内向当地县级人民政府林业行政主管部门提出申请。
第八条县级人民政府林业行政主管部门接到申请后，符合立案标准的，应当派不少于两人的专业技术人员对野生动物造成人身伤害或财产损害的情况进行调查。调查必须客观公正，做好调查笔录和现场影像资料，如实填写《调查登记表》，并自受理申请之日起20个工作日内完成现场调查工作。不符合立案标准的，县级人民政府林业行政主管部门应当在3个工作日内告知当事人。
乡(镇)人民政府、村(牧)民委员会、街道办事处、医疗机构应当协助林业行政主管部门做好野生动物造成损失情况的调查工作。
野生动物造成人身伤害或财产损失的立案标准由省人民政府林业行政主管部门制定。
第九条县级人民政府林业行政主管部门在调查工作结束后，对事实清楚，符合本办法第三条规定的，应当认定予以补偿，制作《补偿认定表》；对事实不清，认定不予补偿，应当书面说明理由。认定工作应当在调查工作结束后20个工作日内完成。
第十条县级人民政府林业行政主管部门给予认定的意见应当在损失事件发生地村(牧)民委员会或街道办事处进行现场公示，公示期限为5个工作日。
公示期内，对公示内容有异议的单位和个人，可以向当地县级人民政府林业行政主管部门提出复核申请。受理复核申请的林业行政主管部门应当重新进行调查，并做出书面复核结论。
公示期满，没有异议的，由县级人民政府林业行政主管部门作出补偿决定，并移送县级人民政府财政部门审核。
第十一条补偿金额按照下列规定计算：
(一)造成身体伤害的，应当支付医疗费及因误工减少的收入。误工减少收入的补偿金额按照全省上年度每日农牧民人均纯收入乘以误工时间计算。误工时间根据受害人接受治疗的医疗机构出具的证明确定；
(二)造成部分或者全部丧失劳动能力的，应当支付一次性残疾补偿金，残疾补偿金根据丧失劳动能力的程度确定，部分丧失劳动能力的，最高为全省上年度农牧民年均纯收入的15倍；全部丧失劳动能力的，为全省上年度农牧民年均纯收入的20倍；
(三)造成死亡的，应当支付死亡补偿金和丧葬费，总额为全省上年度农牧民年均纯收入的22倍；
(四)造成农作物或经济林木损失的，按上年度当地市场平均价格的50%补偿；
(五)造成房屋、家具、帐篷等生产生活设施损失的，按当地市场价格的50%补偿；
(六)造成牲畜死亡的，补偿金按当地市场价格的50%补偿。
造成身体伤害进行抢救治疗的费用和首次劳动能力鉴定费由当事人先行垫付，经县级人民政府林业行政主管部门认定补偿的，凭有效票据由县级人民政府财政部门核实报销。
第十二条当事人因野生动物伤害造成部分或者全部丧失劳动能力的，由县人民政府林业行政主管部门委托具有资质的劳动能力鉴定机构出具劳动能力鉴定结论。
造成财产损失的,由当地价格主管部门出具价格认定结论。
第十三条县级以上人民政府应当将野生动物造成人身财产损失补偿经费和工作经费列入本级财政预算。
野生动物造成人身财产损失补偿经费，省级财政负担50%，州(地、市)、县级财政各负担25%。
设立野生动物保护基金。鼓励境内外单位、个人捐资专项用于野生动物保护，提高野生动物造成人身财产损失补偿水平。
第十四条野生动物造成人身财产损失补偿实行“一事一审一结清”的制度，县级人民政府林业行政主管部门作出的补偿决定，经县级人民政府财政部门审核后，在20个工作日内向受害人发放补偿费。
补偿经费实行专款专用，不得挪作他用。县级以上人民政府财政、审计部门应当对补偿费使用情况进行监督。
第十五条野生动物造成人员死亡和丧失劳动能力，其家庭生活困难的，可以依法向当地民政部门申请救助。符合救助条件的，当地民政部门应当给予救助。
第十六条虚报、骗取补偿费的，由县级以上林业行政主管部门责令退回补偿费，并处虚报、骗取数额同等金额的罚款；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十七条负责办理补偿事项的相关部门工作人员违反本办法规定有下列情形之一的，由其主管部门或者监察机关给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
(一)故意刁难、拖延、不予公示和不按规定时限办理补偿的；
(二)利用职务之便虚报、冒领补偿费的；
(三)玩忽职守、徇私舞弊、贪污挪用补偿费的。
第十八条本办法涉及的《补偿申请表》、《调查登记表》、《补偿认定表》等格式文书由省林业行政主管部门统一制作，由县级人民政府林业行政主管部门免费提供。
第十九条本办法自2012年1月1日起施行。
