中国人民银行关于加强会计结算管理，保障银行资金安全的通知
中国人民银行
中国人民银行关于加强会计结算管理，保障银行资金安全的通知
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会计是银行工作的基础，结算是银行的一项重要业务。近几年，银行会计结算在强化内部管理、加强基础工作、健全规章制度、严肃结算纪律方面做了大量工作，取得了明显的成效。同时也应该看到，近年来，一些犯罪分子把银行作为作案的主要目标，通过银行的会计、结算环节诈骗
、盗窃资金。有的伪造、变造票据和印章；有的签发空头银行汇票，办理空头汇款；有的承兑没有商品交易或空白的银行承兑汇票；有的伪造、涂改、自制会计凭证，做假帐；有的偷改计算机操作程序软件造成国家资财重大损失，损害了银行的信誉。这些案件主要是银行内部人员或内外人
员勾结所为，反映出一些银行还存在基础工作薄弱、内部管理不善、有章不循、违章操作等问题。为了认真贯彻落实今年全国银行分行行长、保险分公司总经理会议精神，在会计、结算工作中切实防止案件的发生，现就加强会计、结算管理，保障银行资金安全问题通知如下：
一、提高认识，加强领导。各级银行的主管行长和会计部门负责人，要充分认识犯罪分子通过会计、结算环节诈骗、盗窃银行资金的危险性，以及做好会计、结算工作，严把防范关的重要性，将“两防一保”工作作为今年的一项重要任务，认真安排部署，抓好落实。要组织力量，深入
基层调查研究，及时掌握本地、本行会计、结算工作的现状，对管理防范工作做得好的，要给予表彰，并总结经验，加以推广；对内部管理较差、执行制度不严的，要责令其迅速纠正；对存在的薄弱环节和漏洞，要认真研究，及时采取措施。要加强对广大会计、结算人员的教育，进一步树
立制度观念，增强防范意识。要实行责任制，一级抓一级，层层负责，切实将“两防一保”工作落到实处。
二、强化内部管理，加强会计、结算基础工作。各行要制定和实施会计、结算操作规程，保证统一的会计、结算制度落到实处。要建立岗位责任制，将会计、结算的各项工作落实到岗，明确职责。对重要岗位的不合格人员，坚决予以调整。要建立内部制约机制，在业务处理中做到专人
管理，换人复核，杜绝一手清。帐务不平，应换人查找；冲正帐务，必须经会计主管批准。要严密银企凭证、单据传递交接手续，对发送给单位的承付通知、收帐通知以及对帐单实行签发制度，或采取其他安全交接措施。要加强暂收暂付款项科目的管理，严格按照规定的范围进行使用，并
定期进行检查和清理。推行总会计或会计主管人员坐班制，负责对重要业务的监督和审查。实行会计、结算辅导检查制度，各级管理行都要配备会计、结算辅导检查人员，定期或不定期深入到基层行，进行辅导检查。
要加强会计结算队伍建设，根据业务量和管理需要，按照贯彻各项制度的要求，确定编制，配备充实人员；实行岗前岗上培训，提高会计结算人员的业务素质；采取多种形式，加强教育，增强会计结算人员的法制观念、制度观念和职业道德观念，在会计结算系统建立培养一支能适应新
形势要求的过得硬队伍。
三、防止和纠正违章操作，严格执行规章制度。各行要进一步增强制度观念，严格按照会计、结算制度的各项规定办理结算业务和会计核算。
（一）严禁违章承兑、贴现商业汇票。各行要认真执行修订的《商业汇票办法》，在办理商业汇票的承兑和贴现时，信贷部门负责按照信贷办法的有关规定和审批程序进行认真审查；会计部门负责汇票记载内容和使用对象的复审，符合规定和条件的，才能办理承兑和贴现手续。
（二）严禁签发空头银行汇票和办理空头汇款。各行签发银行汇票，必须坚持先将汇款人的存款或现金转入保证金专户，并经专人复核后，才能签发汇票；办理信（电）汇，必须先从汇款人帐户支付资金或向个人收妥现金，并经专人复核后，才能办理汇款。
（三）加强对银行汇票兑付和汇款解付的审查。各行在兑付银行汇票和解付汇款时，应认真审查汇票、报单及汇款凭证的真实性，收款人为个人的，还应认真审核收款人的身份证件，经专人复核，确系该收款人的款项，才能办理支付手续。在审查中发现疑点，应及时向汇出银行查询或
向有关部门反映。
（四）坚持换人复核和银企对帐制度。各行办理所有的会计核算和结算业务，必须经过换人复核，重要的核算和处理环节，还必须经会计负责人审核。各行要认真进行银企对帐，及时向企业发送对帐单，必要时，采取面对面对帐，发现问题要主动与单位联系，及时查清，确保银企帐务
相符。
（五）严格印、押（或压数机）、证管理。各行必须指定工作责任心强的人员进行管理，使用人员临时离岗必须妥善保管，营业终了，必须入库或专柜保管。对空白重要结算凭证，要纳入表外科目核算，定期清点，确保帐实相符。要实行印、押（或压数机）、证或证印、证押（或压数
机）分管，达不到要求的行处，应责令其迅速纠正。如因未达到管理要求而发生经济案件，应从严追究有关领导人员的责任。
（六）切实加强银行电报汇款的管理。五总行与邮电部《关于加强银行电报汇款业务管理的联合通知》（银发〔1987〕115号）是防范犯罪分子利用拍发汇款电报诈骗银行资金的重要文件，各行必须认真执行，严格按照通知的各项规定和要求办理电报汇款。
四、完善制度，堵塞漏洞。要针对现行制度存在不够严密健全的问题，研究修订会计结算制度，强化防范措施。
（一）修订完善《商业汇票办法》，进一步规范商业汇票的使用和流通，同时要研究改进商业汇票的印制质量，增强防伪功能。
（二）签发银行汇票，采用机器加编密押；研究改进压数机，增强防弊功能；除总行另有规定外，不得将银行汇票的签发权下放给未参加全国联行或省辖联行的银行机构和非银行金融机构；汇款人为单位以及人民银行办理汇票结算只能签发转帐汇票，不得签发现金汇票。
（三）同城各行间相互代收的款项，应由代收行在收入凭证上加盖业务公章。汇出行办理信汇，应在第三联收款凭证上加盖联行专用章。签发人送交其开户银行的转帐支票，其银行应在进帐单（收入凭证）上由原来加盖“转讫章”改为加盖业务公章。
（四）按照软件开发与机器操作、接柜与机器操作、日间帐务与日终帐务分人负责的原则，制定计算机记帐的会计管理制度。
五、实行奖罚制度。各行要重视运用奖惩措施，严格实行奖罚制度，促进“两防一保”工作的落实。对会计结算管理工作成效显著，严格把关，堵住诈骗、盗窃资金的，应给予重奖。对因官僚主义，失职、渎职，或对内部管理混乱、基础工作较差视而不见，未采取措施改进，造成银行
资金被诈骗、盗窃的，要追究领导责任，严肃处理。对有章不循，违章操作，造成银行资金损失的银行和个人，要严格按照《违反银行结算制度处罚规定》实行处罚。对银行内部人员利用工作之便，内外勾结，诈骗、盗窃银行和客户资金的，应移交司法机关追究刑事责任。
1993年5月29日
论法院调解的程序价值
——兼论我国调解程序的建构
崔明石
（沈阳师范大学 辽宁 沈阳 110034）
摘 要： “调解程序”虽然在及时调解纠纷、保障社会安定、提高办案效率等方面具有很大的优越性，但是，随着时代的发展，原来计划经济下调解程序无法跟上时代的步伐，一些不足之处便显露出来。对调解程序进行改革的各种学说，虽从不同角度提出了一些建构模式，但由于没有从程序价值这一根本理念入手，使这些司法模式都存在一些弊端。本文从调解程序所应体现的程序价值：正义与效益入手，对调解程序的重构提出不同的观点。
关键词： 法院调解 程序价值 正义 效益
在我国的民事诉讼中,法院调解制度历来占有重要的地位,成为法院民事审判权的主导性运作方式。立法上也将其作为一项基本原则贯穿于审判程序的始终。调解作为一项重要的纠纷解决机制,在中华民族几千年的历史长河中不断的发展和变迁着。被国外称之为“东方经验”,成为我国民事诉讼的表征。在近几年的民事审判制度改革的浪潮中,这一古老的制度再一次成为关注的热点。本文通过调解程序的价值探究，为调解制度的改革提供一斑之见。
一、调解制度的功能原理
(一)调解的语义分析
在现代社会中,纠纷的解决机制呈多样化的趋势。理性的当事人可以根据不同的偏好选择不同的纠纷解决机制,以保障个人的权利和实现社会公正。调解是指由第三者主持，对发生纠纷的当事人进行说服教育，进行调停，排解疏导，促使当事人自愿达成协议而解决纠纷的一种活动。我国的调解制度主要有诉讼内调解和诉讼外调解两大类。诉讼外调解主要包括人民调解，行政调解，仲裁调解。诉讼内调解只有法院调解。法院调解，是指在法院审判人员的主持下，双方当事人通过自愿协商，达成协议，解决民事争议的活动和结案方式。法院调解制度表现为公权力和私权力的有机结合方式:一方面,法官作为中立的第三人介入调解过程，使的调解协议具有一定的强制力;另一方面,调解协议的产生又是双方当事人合意的结果, 使的调解协议乐为双方当事人所接受。因此,同审判相比,调解具有其独特的司法救济价值。
(二)法院调解制度存在根源
从现代世界民事诉讼制度的发展趋势来看，为克服诉讼迟延、法律职业工作者人数跟不上实际需要、诉讼费昂贵等诸弊端，和解或调解作为解决民事纠纷的机制，无论在大陆法系还是在普通法系；无论在西方国家还是东方国家；无论在立法层面还是司法层面，都受到前所未有的重视，对和解或调解制度的完善也处于不断成熟之中。有“诉讼王国”之称的美国，95％的民事案件经过和解在法院内附设的强制仲裁或调解等所谓代替诉讼解决纠纷程序得到解决，只有不到5％的案件才进入法庭审理阶段；日本通过调停解决的案件占总数的53％到54％，诉讼中经和解解决的案件达35％；德国的和解率最低，其案件总数的75％是通过判决解决的。虽然各国的和解、调解程序并非完全相同，但通过协商解决纠纷、降低当事人诉讼成本和减轻法院案件过多的负担是各国法律设立调解制度的本意所在。同时，法院调解制度具有诉讼外和解与审判优势相结合的特点，理性的当事人可以积极的在司法公正与利益之间寻求平衡点，以最大限度的满足自己的需求。随着社会生活节奏的加快，单纯的诉讼外和解与单纯的民事诉讼其价值都无法满足社会对司法救济制度的多样化的需求。另由于个人自由理念的提升，希望通过在诉讼的过程中，积极参与纠纷的解决。而法院调解则是将诉讼外和解与民事诉讼中审判的制度予以调和的产物，同时满足人们对调解与审判优势进行融合的需要。在这种模式下，当事人可以在程序保障与效益、公正评价与利益协调之间寻求平衡点，以最大限度的满足自己的要求。可以说，法院人力不足的困境及纠纷双方对纠纷解决的多元化需求是法院调解存在的根源。
二、法院调解的本质——兼评各解决学说
以调解为主的处理民事诉讼，能及时化解矛盾，对社会稳定有积极的作用。但由于我国曾经长期实行计划经济，以及对法制的相对忽视，法院调解制度不可避免地打上了计划经济的烙印，具有强烈的职权主义的特点。当前，随着市场经济的逐步完善，法制观念的深入人心，法院调解制度在实践中日益暴露出它的局限性和诸多弊端，严重地阻碍了其作用的发挥。虽然，1991年对民诉法（试行）进行修订，针对“着重调解原则”存在的问题，立法机关修正了这一原则，但是从现实情况看，在审判实务中倚重调解的做法仍无根本的改观。一方面，调解制度本身存在着缺陷，另一方面，法院在实务中还要以其为主要的调解纠纷的方式。使调解在司法中处于进退两难的尴尬境地。国内学者对我们的法院调解制度及国外的“替代性纠纷解决办法”（ＡＤＲ）进行研究之后，相继提出了一些改革建言。总结其主张，可以归结为三种，即“取消说”、“合一说”、“分离说”。
（一）取消说。目前有民诉法学者主张以诉讼和解代替法院调解，从法典中抹去法院调解的字眼，从而凸现出当事人的诉讼主题地位，充分保障当事人自由行使处分权。其认为，我国的法院调解与台湾地区的调解程序，外国诉讼和调解制度相比，其分界岭就是调解的职权性和审理性质。审判人员在当事人的和解中充当着主导的、主动的、必不可少的调解人兼审判人角色，并使调解成为审判活动的一部分；建议民诉法在取消法院调解后，加强对诉讼上和解制度的立法。
（二）合一说。即调审合一的主张，是指在人民法院审判组织的主持下，双方当事人自愿协商，达成协议，经人民法院认可后，终结司法程序的活动；如果调解不成，则由同一审判组织及时做出判决。其性质有三：第一，法院调解是在法院受理案件后的诉讼中进行；第二，审判人员在法院调解中占主导地位，并在调解中起指挥、主持、监督作用；第三，调解协议必须经法院审查确认，否则，协议不能发生法律效力。
（三）分离说。目前学术界最流行的学说就是“分离说”，该学说主张将调审分离，即仍将调解规定在诉讼程序中，但只在进入审判程序之前由专门人员负责进行，调解不成的，案件转入审判程序，调解人不得参加审判。
其实，法院调解一方面是在两种意志（主持调解人员意志与当事人意志）中间寻找一个平衡点，以便保证当事人合意具有相当的“纯度”，使调解协议具有公正性；另一方面又使纠纷解决主持人员具有一定的影响力，使纠纷解决程序具有一定的效率和利用率。因此法院调解制度包含以下三个特征：一是法官作为中立的第三人居中调解，并富有影响。二是调解协议是当事人双方合意的结果。三是当事人具有相当的自由。上述学说从不同的角度对调解程序进行了改革，为调解程序的最终模式的确定提供很大的指导、借鉴意义。但由于其只是对现实中调解程序表面问题的认识，而不是从程序价值的角度进行审视，使上述的各种学说都有失偏颇。“取消说”提出诉讼和解制度和“合一说”提出的法院调解制度在本质上没有什么区别。（1）此两种学说下的调解，着重体现了程序的效益。在司法资源有限的情况下，法官既是裁判者又是调解人，确实可以节省一定的司法资源。（2）审判人员在调解中占主导地位，可以促使调解协议的尽快达成，达到了节省时间和成本的目的。然效益的提高，不应以牺牲程序的公正性为代价。在法官具有调解偏好的固疾下，如何避免调解人的恣意妄为，是为体现程序公正这一根本价值取向所无法回避的问题。“分离说”在这一点有了一定的进步。首先解决了程序公正的前提，即调解人和裁判者由不同的法官担任。但就如何在调解过程中体现程序正义，却没有提出明晰的方案。并且，在多消耗了一定司法资源的前提下，如何使这部分资源“内化”在调解程序中，进而达到程序效益的最大化方面，显得束手无策。
解决调解制度面临的困境，起着眼点是厘清市场经济条件下法院调解制度的本质；从程序价值这一理念审视调解制度，使其能公正、高效的解决纠纷，使参与诉讼的主体需求真正的予以实现和满足。
三、调解程序价值的再探究
一个制度的确立，即民事诉讼程序的制定，应体现其根本的价值，调解制度作为“类司法制度”也不例外。所谓价值在哲学上是一种关系的范畴，即客体对主体需要的满足。调解程序价值既为参与调解的主体的内在需要所给予的满足与实现。程序价值包括两个方面：一为内在价值，即程序本身所具有的价值——公正，效率和自由等。其最主要者为公正与效率。二为外在价值，通过程序的运作导致的实体公正,秩序等具体形态。因此，调解程序的重构首先在根本上体现其内在价值，即公正与效益。只有体现了内在价值的程序，才能在司法运作中带来实体的公正，进一步实现社会秩序稳定的外在价值。
（一）调解之程序正义价值探究
法律从诞生之日起，便与正义建立了密切的联系，正义是法律所追求的永恒的目标。尽管如博登海默所说正义就象“普洛透斯的脸”[1] 令人难以捉摸，但是，在司法运作中还是有其实现的客观标准。罗尔斯认为正义的实现有如下两个原则：（1）平等原则，既程序对每一个人的适用应没有差别。当事人之间的合意在很大程度上是在相互妥协的基础上形成的，而对妥协协议的公正性的内心确信，主要以当事人各方地位平等为前提，当事人双方自由的提出自己的意见，保障其诉讼上的利益。法官在调解时对于双方的基本权利是不容侵犯的，法官作为中立人应给予双方当事人以平等的机会提起诉讼中的权利。（2）差别原则，既程序在平等的基础上，可以使不利的一方获得最大的利益。这就是说允许法官差别对待当事人双方，但这种差别要对诉讼中不利的一方。这里不利的一方是指法律知识的欠缺严重，而导致在诉讼中个人的合法利益无法得以保障。因为，在现实中各方势均力敌的情形并不多见，所以通过程序的规定保障当事人的对等性安排是十分必要的。
调解程序是由第三人来主持，通过斡旋解决纠纷的程序。而由第三者处理案件这一事实本身就必然包含着判断契机，因而学理上关注的重点首先应当是如何适当地防止恣意。因此作为调解程序中法官的职权应该受到一定的规制，使其只能充当中立的第三方，以保障当事人合意的纯度。如果当事人或利害关系人从各自所拥有的手段确认调解法官提出的某个妥协点是能够得到的最佳效果，这样纠纷的解决即可获得。法官的中立是这个妥协点能够被当事人双方合理接受的前提，也是保障程序正义的前提。从程序正义的角度，调解制度中应包括以下四个要素：（1）平等。一个公平的调解程序要求每个当事人都应得到平等的对待。平等决不是程序的一个简单的或直接的属性，它可以成为一个严格的要求。（2）准确。公正的调解程序应能够保障当事人双方了解争议所涉及的实体法律的信息，在平等协商的基础上达成的合意，（3）公开。调解程序的运行状态应该是在当事人对席的情况下进行，并且其运行的规则和标准对当事人双方是透明的。（4）尊严。在调解程序中不应使当事人的一方或双方以一种有损尊严的方式进行协商。
（二）调解之程序效益价值探究
效益是成本与收益关系的范畴，是经济学的永恒的主题。由于资源具有稀缺性，行为主体必须对有限的资源做出理性的选择，选择的场所在市场。波斯纳认为，法律权利（义务）作为一种资源，是不同利益集团在“法律市场”上进行交易的结果；诉讼程序实际上也是一种交易清结过程。恰当的调解程序不仅应当通过纠纷的解决使资源分配达到效益极大化，而且调解程序本身必须尽可能的降低诉讼成本，提高程序收益。[2] 程序成本是指程序主体在实施诉讼行为的过程中所耗费的人力、物力、财产和时间等法律资源的总和。程序收益是程序主体预期利益的实现和社会秩序的稳定。
波斯纳认为提高程序效益的根本方式是使经济成本最小化，并且其认为一个错误的裁判结果也是一种对司法资源的浪费。因此程序效益的最大化可以描述为：错误成本（EC）和直接成本（DC）的最小化，即SUM (EC+DC)的最小化。在波斯纳提出错误成本（EC）和直接成本（DC）的基础之上，美国哲学家贝勒斯将效益的实现表述为实现经济和道德错误成本（MC）及直接成本的最小化，即SUM（EC+MC+DC）[3] 的最小化。在调解制度中效益的最大化的重要因素是使调解成本最小化。调解在本质上是一种以“合意”为核心要素的解决纠纷的方式，这种合意是私法上意思自治原则在纠纷解决领域的延伸，与审判相比，贯彻的是当事人主义。由于充分体现作为理性的当事人的意思自治。在此意义上调解的道德成本和错误成本是不存在的，因此决定调解程序的成本只有直接成本，包括人力、物力、时间等因素。调解程序的特点之一是由中立的第三人来促使当事人双方进行协商、谈判，然后达成“合意”的过程。托马斯•霍布斯认为即使谈判中没有严重的障碍，人们也极少有充分的理性，在合作剩余的分割上达成协议，所以，应有一个第三者迫使他们同意合作，这就是法律的目标之一，即建立法律以使私人协议失败造成的损失达到最小，所以法律设计应该能防止胁迫和消除意见分歧的损害，这就是所谓规范的“霍布斯定理”。因此在调解程序中中立的法官发挥相宜的作用，参与合意的达成，以行使释明权的方式对当事人双方的请求进行评价，弥补双方的分歧，以此来消除私人谈判的障碍，促进合作，减少调解耗费的直接成本。从程序效益的角度，调解制度中应包括的措施有：法官应对双方当事人列举出案件所适用的法律，因为就当事人和法官而言，法官比当事人能少时省力了解法律的适用。当事人可根据法官提出的法律适用问题，以免无理取闹，减少诉讼中耗费的时间成本。其次，合意达成的过程也就是双方进行博弈的过程，“囚徒困境”的事实告诉我们，信息的获得是理性的当事人有效达成合作博弈的前提。调解程序应使就纠纷的所涉及的信息为双方所共知。以避免一方利用信息的优势，阻碍合意的达成。再次，无故增加他人成本的一方（例如对调解协议的反悔），应承担相应的诉讼费用，以免诉讼成本的增加和他人程序收益的减少。通过上述几个方面来使法院多耗费一定司法资源的问题“内化”在调解程序里，以达到效益的最大化。
四、调解程序的重构
对调解程序的价值探究为其重新建构指引了方向，笔者认为在调、审适当分离的基础上，把调解程序规定在诉讼中，由调解法官进行负责，调解不成的，案件转入审判程序。其具体的设计思路如下：
1．调解程序的启动和终止
在庭审准备阶段，调解法官，在基本了解案件之后，对于属于调解范围的案件应告知诉讼双方当事人，可转入调解阶段。为避免法官的调解偏好，维护程序的公正，应由当事人提出申请进入调解程序。调解程序由双方当事人通过合意，达成调解协议；或经过调解规定的时间期限，或在期限内当事人申请撤回调解，转入审判程序。
2．调解案件的范围：
对调解适用范围加以严格的限制，以保证纠纷的解决公正和效率。可适用的案件包括：离婚维持或终止收养关系的人身权的案件；适用简易程序的案件。此类案件的事实清晰，案件简单，法律的适用明了。当事人的双方在博弈的过程中可以减少信息的收集，以利于合意的达成。不包括调解的案件：非诉案件；督促程序和公示催告程序；民事法律行为无效应给予民事制裁的案件；受害人未参与的案件。此类有些是不符合调解的特征，如受害人未参加的案件。
3．调解适用的阶段
明确法院调解应适用于一审程序。在适用阶段上，笔者主张法院调解应限于一审判决之前，在其它诉讼阶段不宜再启动调解程序，这有利于防止当事人诉讼权利滥用，节约诉讼成本，也有利于杜绝法官不适当行使职权，维护公正判决的权威，使当事人认真对待和重视一审程序，发挥一审法院查明事实、分清是非的应有作用。
4．调解进行的状态
调解应该在和谐的状态下进行。首先，法官应保持中立且调解法官不作为审判法官，以保障程序正义。其次，调解应当公开进行，不应进行背对背调解，保障当事人的合法权利和利益。再次，法官在调解开始应简单说明一下争议所涉及的实体法的适用。对当事人的请求进行简单的评价，促使调解协议的合理达成，提高程序效益。另，对调解的时限加以规定，可以30天为限，以减少时间成本。
5.对当事人的反悔权进行严格的限制
调解协议一经签字即具有法律效力。任何一方当事人不得随意反悔，但为防止可能发生的错误调解所造成的不公正后果，法院调解无效适用标准如下：（1）一方当事人欺诈、胁迫影响另一当事人意思真实表达；（2）调解程序违法或法官违反审判纪律；（3）当事人恶意串通，非法行使处分权，直接损害国家集体或第三人的合法利益；且无法补救第三人损失的；（4）调解协议违反法律原则或禁止性规定。在社会主义市场经济迅猛发展的今天，我国的民事权益之争日趋复杂化、多样化，以调解的方式妥善处理各类纠纷案件，对于化解社会矛盾、快速调节经济关系，预防和减少诉讼，增强人民内部团结，维护社会稳定具有判决结案方式所不可替代的优越性。法院调解虽然在及时解决纠纷，保障社会安定，提高法院办案效率，减轻当事人的诉累，提高当事人的法制观点等方面具有特殊的司法救济价值。但是仍然无法掩盖在现实生活中的种种弊端。
