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WTO与司法改革
王利明

　　讨论司法改革，首先要搞清楚我们司法改革的目标是什么，我们要朝着哪个目标进行司法改革。近年来，各地法院司法改革确实迈出了可喜的步伐，而且卓有成效。但是，每一个地方的做法并不一样，有的做法是好的，有的做法是否符合我们改革的目标还值得探讨和研究。如：有关院长接待制，是否符合司法独立性，还有待进一步的思考。
　　我个人认为，司法改革应从以下几方面考虑：
　　第一，司法改革的目标是进一步增强司法的独立性。这个司法的独立，是从体制上考虑的，有人认为这是整个体制完善的关键，我同意这种看法。同时我想强调，司法独立不仅是体制完善的问题，而且是一种公正的程序，它是正当程序的表现。就是说：当事人打官司好比是一场竞技比赛，法官实际上是裁判，(从民事上讲)当事人好比是比赛的双方，法官作为裁判，假如在吹哨时不是独立的，受多种因素影响等等，那么这样的法官来吹哨可能就是黑哨，不是公正的裁判。因此，裁判的公正、独立才是整个比赛获得公正的前提，应当从这个意义上考虑司法独立。没有公正的程序就没有司法独立，从程序的意义上来理解它，它的价值是无法估计的。很多同志都提出，我们的传统是重实体轻程序，这对我们观念的影响是不是根深蒂固的?在程序的公正方面，我们缺乏这种观念，这可能是东方法律与西方法律的一个比较大的区别。在审判实践中，重实体轻程序这种现象仍然比较严重，所以我们现在如果特别强调程序的公正，当然首先要强调司法的独立。
　　在当前，中国强调司法独立，要处理好各方面的关系，首先，要处理好与立法机关的关系。我们通常讲司法机关由人大产生，对人大负责，受人大监督，它的含义如何理解?有人把它理解成上下级隶属关系，这种理解是不对的。向人大负责的本质含义是，就严格执法、公正裁判这一点上，司法机关履行了职责，就是最好的对人大负责。这里讲的对人大负责，就是对人民负责、对法律负责，决不是行政上下级隶属关系的负责。人大的监督，我认为是事后的、间接的、抽象的、一般的监督，同时这种监督是集体性的。这里特别涉及到人大是否对个案实行监督的问题，这曾在全国人大引起了激烈的讨论，我个人是不太同意这种提法。首先，它无法确定个案监督的范围。如重大案件的标准很难界定。其次，从民事角度上，我们强调个案监督表面上看是加强了人大的权威，但实际上，使人大从最高的监督机关成为处理个案的具体机构，这可能就降低了人大的地位。而且从民事方面来说，人大陷入到具体的民事案件后，将会陷入到无止无休的双方当事人的利益纠缠之中，如果支持一方当事人，那么另一方当事人就会无止无休的找你，甚至上访，这样就会极大地损害人大的权威。特别是如果人大作出一个错误的决定，就会涉及到国家赔偿问题，这样就会使人大处于一种很难堪的境地。同时，个案监督会有损司法的独立性，因为如果最后由人大来决定个案的裁判，在某种意义上讲是代行司法权力，这的确同我国宪法的权力分工原则不相适应，而且在一定程度上代替司法机构行使职权，这恐怕对加强司法独立不会有更大的好处。特别从程序正义、程序公正的角度讲，假如我们允许人大对个案监督，那么对这个程序如何设计，将会遇到很大麻烦。如果从程序正义的角度讲，在没有一套公正的程序保障的条件下，是不是能够获得真正的正义，我觉得这还是值得研究的。如当事人如果对人大的决定不服，如何给当事人以救济，并且以什么程序给予救济，怎么去上诉等，它都没有一套公正的程序，在没有公正程序保障的情况下很难达到预期的正义的效果。总体上，我认为司法公正问题，最终要靠司法机构内部制度的完善和整体上提高法官素质来解决。当然，外部监督不是不重要，也很重要。
　　其次，要处理好司法与行政的关系。按照WTO的要求，要强化司法的独立性，但这并不意味着行政机关不能调处任何纠纷，关键是行政机关有没有最终解决纠纷的权力。让谁最终解决纠纷，这是关键。行政和司法的界限必须明确，只能由法院拥有解决纠纷的最终权力，如果这个问题不能明确，行政机关拥有最终解决权，这就不符合WTO的要求，同样也很难说是符合法律的要求。从实践来看，在这方面确实还有许多的问题值得探讨，如有的地方规定，企业在撤销以后，由行政机关组织清算小组清算，这个规定是不是合法值得讨论。但是我们必须明确，行政机关无权这样做，而且这样做会使行政机关陷入到将来的民事争议程序中去，表面上看是扩大了行政机关的权力，实际上会造成无止无休的麻烦。这里的关键原因是，它们不是最终解决纠纷的机构。这样的问题最终只能由法院决定，清算小组应该由法院决定，怎么能由行政机关来决定呢?现在就出现了不少行政机关被起诉的情况，这就是没有划清行政和司法的界限。分清这个界限，从实践来看，要正确区分行政职能和司法职能的界限。司法不能受制于政府配合行政中心任务的目标，如基层人民法庭有的成了地方政府的具体执行机构，配合政府从事计划生育、收粮征税等工作，有损于司法机关的形象，还有一些地方司法机关和企业搞共建，这也可能影响司法公正。以上两点是从外部独立来说的。
　　从内部独立来说，我们首先要讨论的是，司法独立，是不是仅仅指法院的独立?法官的独立是不是包含在司法独立特有的范畴里。法官个人在行使司法审判权时，是否处处都要征求领导的意见，这确实是一个值得讨论的问题。确实我们承认目前我们法官的整体素质不高，但是从长远的角度看，司法独立不仅仅是法院的独立，而且还应体现为法官的独立，即法官行使审判权的独立。在独立行使审判权这一点上，法官都应当是平等的。但是，在很长一段时间以来，在司法领域行政权和司法权不分的现象十分严重，应该讲在一定程度上行政权代替司法权，这两个问题的界限也没有划分得特别明确。我们当前的司法改革，首先涉及的是审判委员会的功能问题，这一问题一时间引起很强的争论。我个人认为审判委员会对于保障裁判的公正、审判的质量，在历史上确实发挥过重大的作用。但是，法官队伍的整体素质有所提高，当前按照司法现代化的要求，审判委员会的功能恐怕需要重新探讨和认识。我觉得从程序公正的角度上讲还是存在一些缺陷的，因为按照程序公正要求，应当有回避制度，但是在审判委员会存在的情况下，当事人很难做到申请谁回避；按照公正的程序，当事人应当有当面陈述的权利，但是在审判委员会存在的情况下，当事人很难实现这种权利；按照公正的程序，审判应当公开，公开是最重要的公正程序，但在审判委员会存在的情况下，这些都很难做到。特别是，我们考虑到，过多地由审判委员会讨论案件，使法官产生办好办坏与自己无太大利害关系的心理，对公正裁判案件缺乏强大的责任心，这样就造成即使这个案子出现问题，也是由集体负责，集体负责实际上就是无人负责。我觉得很长一段时间以来实行的“错案追究制”，在实际中效果很小，与这一点恐怕也有关系。集体负责实质上是无人负责，因为你不知道应该对谁追究责任，长此以往，是不利于我们法官队伍整体素质提高的。这是一个连环套，越加强审判委员会的职能越不利于提高法官的素质，法官素质不高又要更加强调审委会的职能。我认为倒不如实行法官独立责任制，真正的由法官独立行使职能，独立行使审判权，由法官对自己的裁判负责，这样才能形成巨大的压力，来促使他不断地上进，从而保证法官独立后的裁判公正。所以，我认为我们改革不应强化审判委员会的职能，而是尽量弱化它的职能，充分强化法官独立审判责任制。
　　第二，司法改革应当强调司法的权威性。对于这一点，在实践中，认识很不够，不仅是群众，有些领导干部，甚至是中层以上领导干部认识也很不够。其实我们讲法治，最终要明确司法的权威代表着法治的权威；司法没有权威，法治就谈不上权威。如果我们要将依法治国，建设社会主义法治国家作为治国的基本要求，就必然而且必须要提高法院的地位，使司法成为解决法律争端最权威、最具有约束力的方式。而政府行为和私人行为对法律的依赖，应当转化为对法院的依赖，法院应当不仅是独立裁判的机构，而且是督促机构和个人严格守法的机构。司法什么时候有权威了，我们国家的法治什么时候才真正有希望了。所以强化司法的权威性，应当作为我们改革的一个重要目标。那么这里有几点需要讨论。
　　第一，对法院生效的判决必须执行，不能以实事求是等名义对生效的判决反复提审、反复查处。有一个案件经过六次审判，最终还是回到最初的结果，有的甚至出现七、八次审判。对于这一点，有的学者批判我们的裁判没有终局的效力，这一说法不一定对，但是确实在一定程度上反映了提审、复查等制度中所存在的问题。我不是说程序上讲它不符合程序正义，但从司法的权威性上讲，这是严重损害司法权威的。如果一个领导批个条子说复查，这的确损害司法的权威。另外，对二审以后进入审判监督程序的，程序已经走完了，我们只能推定这个裁判是公正的，我们没有办法确定经过多少次审判，最后确定的结果才是公正的，只能认为经过了这个程序，最后推定它是公正的。这种多次重复进行审判的作法不仅影响生效判决的效力，而且是一种严重浪费司法资源的行为。
　　第二，我们讨论司法权威，是不是说法院什么都管，什么都能管。我认为法院既然是解决纠纷的最终机构，那么所有的纠纷都应该提交到法院来解决；司法在任何时候，权限都是有限的，所以美国讨论可司法性问题，就是说某一纠纷它能不能到法院来解决。过去我们对这一问题讨论不够，后来有几个案件涉及这个方面，大家才认为这是一个问题。如北大那个告学位委员会的问题，我觉得如果纯属学术的问题，司法界不宜过多地介入，除非它违反了一种程序，那么应该给予一种司法的救济。但是，如果假如说纯属一个学术的评判，我看司法最好不要介入，否则司法代替了一种学术的评判，这是一种比较危险的作法。司法在任何时候，它的权限都是相对的、有限的；同样，司法的资源也是非常有限的，如果我们非要管一些我们根本就管不了的事情，那么执行起来也是相当困难的；最后，管的执行不了的话，也会损害司法的权威性。所以，我认为法院不是什么都能管。什么都管，不一定会强化司法的权威，可能会损害司法的权威。
　　第三，加强司法的权威性，要注意提高法官的职业道德。守法是对于一般公民的基本要求，法官不仅仅是一般的公民，对他不仅仅是一般的要求，从事这种职业具有特殊性，对他应有特殊的要求。一般公民可以广泛地交朋结友，而法官则不能，弄得不好就会陷入到人情案、关系案中。一般公民什么地方都可以去，对于法官可能恐怕要有更高的要求。这确实是一种自律问题。我认为假如你要当法官的话，可能就要陷入孤独的一群，这个意思就是说，法官不宜介入太多的社会关系，太多了对于法官的独立、法官的形象、法官的权威可能都有些损害。我们过去对于法官过分强调平民化，要和老百姓打成一片，要密切联系群众，这在当时来说是对的，但这与当代社会司法现代化的要求是不太符合的。法官要保持他的权威性，特别是在上级法院，确实不是什么人都能做朋友。只有做到让人见到法官有一种肃然起敬的感觉，这样我们的司法才会更有权威。
　　第三，应当强化司法的统一性。当前司法权隔裂的现象比较严重，有的地方法院，按照有些学者的观点确实成了名符其实的地方法院。对于司法的地方保护主义现象，我个人认为确实还没有根本解决，在个别地方甚至是越来越严重，特别是表现在执行方面尤为突出，所以解决司法的地方保护主义问题是当前解决司法公正的重要一环。当前，我们强调法院垂直领导十分必要，这对于解决司法的地方保护主义应当能够起到它应有的作用。但是，仅仅通过强调强化这种垂直领导是不够的，还应当从人、财、物等各个方面来隔断司法和地方的密切联系，真正保证司法的独立和公正，保障司法权在全国的统一。首先从人事制度方面，我国宪法规定，各级法院院长由同级人大选举产生，我认为这并不意味着提名必须都由同级人大来解决。当然，现在我们不可能修改宪法和人民法院组织法，在不违反宪法和人民法院组织法的情况下，我觉得是否可以考虑提名由上级人民法院来决定，最后选举产生的权力归人大。但是这个提名的权力是否适当的与地方分离，由上级法院来决定，应当非常必要。其次，从经费管理体制方面，我们目前的经费管理缺乏统一的法定化的标准，不同的地方法院待遇不一样，因为当地的经济情况不同，办案条件等等情况也不一样，这种现象不仅造成了法官之间的一种不公平，而且不利于法官之间的交流；所以我个人认为法官的待遇，包括办公条件等等都应当法定化，尽可能地法定化，这现在看来是非常困难的，但应当是我们努力的一个方向。同时，在财政预算方面也应该有所改革，当然现在要实现司法机构的独立预算是十分困难的，但完全由地方来供给法院资金看来是有问题的，这与地方保护主义现象有着不可分隔的联系，所以，我呼吁在这方面有所改革，尽可能地由中央财政统一拨付。关于法院设置的改革，现在也是讨论得非常热烈，有的建议要设置大区法院，或者使法院系统的设置与行政区划不完全一致，这都是很好的建议，我觉得可以借鉴。
　　第四，完善审判方式和程序。我国审判方式的改革虽然已经取得了极大的成就，但仍需要进一步深化。改变的目标是适应严格执法和司法公正的要求，建立一套公正的、公开的、民主的、高效的审判程序制度。鉴于原有的超职权主义的审判方式既不利于追求客观的真实，也极易导致司法的腐败，所以我国审判方式改革在很大程度上不是要加强法官的职权，而是要弱化法官的职权和作用，强化当事人参与诉讼活动的程序权利和作用，认真落实公开审判制度，禁止法官在审判过程中单独接触一方当事人，贯彻调解的自愿原则，减少法官依职权所从事的调查取证活动。庭审方法要从询问制向对抗制转变，审判方式要采取法官的独立负责和责任制，判决书应当详细阐述判案理由并应当公开出版，尤其是在法院内部的审判机构的设置方面，也应当促使行政权和司法权分离，废除所谓对案件的裁判实行“层层把关、层层审批”制度，逐步落实合议庭的职权，同时要改进审判委员会制度，使审判委员会从讨论和决定过多的案件中解脱出来，工作重心放在宏观的审判工作指导及工作总结上。在司法解释方面，根据加入世贸组织的要求，我们今后在有关知识产权、投资、国际贸易、金融等方面应当充分考虑世贸组织的有关规定以及国际惯例，使司法解释在这些方面也尽量与国际接轨。
　　程序制度的改革需要建立一套公正的、合理的、充分反映效率要求的程序制度。此外，也要保障程序的完整性和体系性。在我国现行的程序法中并没有充分体现程序的及时终结性，尤其表现在民事审判监督程序制度方面。由于我国的民事审判监督程序是建立在“实事求是、有错必纠”的理论之上的，而并不重视终审判决的稳定性、终局性，尤其是忽略了程序的及时终结性，具体表现在：对再审的次数没有限制，因此，在判决裁定生效后可以无次数限制的再审。同时根据民诉法第179条的规定，只要有新的证据足以推翻原判决裁定的，或者原判决裁定认定事实的主要证据不足的即可再审，从而使当事人只要发现了新的证据即可要求再审，甚至可以在一审或二审中故意隐瞒证据，将之留待两审终审后利用该证据启动再审程序。实事求是作为我们党的思想路线和工作方法无疑是非常正确的，然而，“实事求是、有错必纠”原则运用在程序法中必须遵循程序的规律，体现程序正义的价值，也就是说实事求是是以程序的及时终结性和程序的正义为前提的。按照程序公正的要求，程序必须即时终结，因为法院的审判活动是有时间限制的，事实不能无限期地调查下去，证据也不能无限期地收集和提供，当事人也不能一遍又一遍地将案件交给法官继续审理。对于再审程序而言，它只是一种特殊的补救措施，目的在于纠正已经生效的判决和裁定，不能对案件反复审理。
　　第五，建立法律职业的专业化制度，努力提高法官的整体队伍素质。加入世贸组织必须要尽快提高法官的整体队伍素质，可以说，现有的队伍素质整体上不能适应加入世贸组织后的需要。法官制度的改革，就是要从行政管理模式向依据审判规律而形成的模式转换。为了增进司法的独立和公正，全面提高法官的队伍素质，需要努力建立严格的法官的选拔和淘汰制度，实行法官的精英政策，同时要完善法官的任职保障制度、高薪制以及责任制，尤其要建立一套法官职业道德和纪律，加强对法官职业道德的训练，努力实现法官队伍的职业化和专业化。
　　(作者系中国人民大学法学院副院长)





　

山东省人民政府


山东省人民政府关于印发山东省审计结论落实工作暂行规定的通知

鲁政发〔2005〕3号

各市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：

　　《山东省审计结论落实工作暂行规定》已经省政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

山东省审计结论落实工作暂行规定

　　第一条　为进一步理顺工作关系，加强工作配合，促进审计结论落实，维护财经法规的严肃性，根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国税收征收管理法》等法律法规的规定，制定本规定。　

　　第二条　审计机关和财政、税务、国有资产管理、公安、监察等部门应当依法履行职责，充分发挥职能作用，对审计结论提出的问题及时进行处理。　

　　第三条　审计机关、有关部门和被审计单位办理、落实下列审计结论适用本规定：
　　（一）审计决定书；
　　（二）审计移送处理书；
　　（三）审计建议书。　

　　第四条　审计机关对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为，需要依法给予处理、处罚的，应当在法定职权范围内作出处理、处罚的审计决定。　

　　第五条　审计机关对审计发现的依法应当由有关主管部门处理、处罚或者追究有关责任人员行政责任、刑事责任的问题，应当依法作出审计移送处理书，移送有关部门处理。　

　　第六条　审计、财政、税务、国有资产管理等部门应当建立落实审计决定的工作机制。审计决定中涉及上缴财政资金的，涉及追缴税款、滞纳金的，涉及收缴国有资产收益的，除被审计单位已准备缴纳以及审计机关认为被审计单位能够落实的外，审计机关在对被审计单位作出审计决定书的同时，应当向财政、税务、国有资产管理等部门发送审计建议书，建议财政、税务、国有资产管理等部门收缴落实。
　　财政、税务、国有资产管理等部门内部应当明确协助落实审计决定的主管机构。　

　　第七条　被审计单位应当执行审计决定，并将依法应当缴纳的款项及依法没收的违法所得和罚款按照财政管理体制和国家有关规定缴入相关账户。被审计单位应当自审计决定书生效之日起30日内，将审计决定书的执行情况书面报告审计机关，并附有关执行凭证及资料。　

　　第八条　审计机关发现被审计单位的税收违法行为，依法下达审计决定书并责成被审计单位向税务机关缴纳税款、滞纳金的，税务机关应当根据审计决定书，按照国家规定的税收入库预算级次及时收缴入库。被审计单位应当自审计决定书生效之日起30日内，将执行情况书面报告审计机关，并附有关纳税凭证。　

　　第九条　审计机关应当自审计决定书执行期满之日起60日内，检查审计决定的执行情况。被审计单位未按规定期限和要求执行审计决定的，审计机关应当责令其执行。　

　　第十条　对拒不执行审计决定的被审计单位，审计机关可向有管辖权的法院依法申请强制执行。与同级财政有拨款关系的，审计机关可建议财政部门在预算安排和预算调整时抵缴。　

　　第十一条　审计机关出具审计移送处理书，移送财政、工商行政管理、建设等主管部门对有关单位给予处理、处罚的，有关主管部门应当在收到审计移送处理书后依法、及时予以办理，并将处理结果书面通知审计机关。　

　　第十二条　审计机关出具审计移送处理书，建议监察机关及有关部门对有关责任人员给予政纪处分，或者涉嫌犯罪移送公安机关查处的，监察机关及有关部门和公安机关应当按照有关规定及时审查，符合立案条件的及时立案，并通知审计机关；不符合立案条件的，应书面通知审计机关，说明理由，并退回移送资料。结案的应将处理结果书面通知审计机关。应当移送检察机关查处的，依据有关规定办理。　

　　第十三条　审计机关发送审计建议书，建议财政、税务、国有资产管理等部门协助落实审计决定的，有关部门应当在收到审计建议书后及时办理，并在30日内将协助落实情况书面通知审计机关。有关部门在收到审计建议书后，认为依据有关法律法规及政策规定不能协助落实审计决定的，应当在收到审计建议书后15日内书面通知审计机关，并说明理由。　

　　第十四条　对拒不执行审计决定的被审计单位，审计机关可提请本级人民政府或者建议监察机关、有关主管部门追究单位负责人及有关责任人员的行政责任。　

　　第十五条　有关部门没有正当理由对审计移送处理书、审计建议书不予办理的，审计机关应当提请本级人民政府或者建议监察机关予以处理。　

　　第十六条　审计机关实施审计时，应当检查以前年度审计结论的执行情况。屡查屡犯的，审计机关应当定期审计，并依法从重处理、处罚。　

　　第十七条　审计机关可向有关部门通报或者向社会公布审计查出的违法违纪问题和审计结论落实情况。　

　　第十八条　审计机关应当将重要事项审计结论的落实情况及时报告本级人民政府。必要时，经本级人民政府同意，可将重要事项审计结论的落实列入政府督查范围。　

　　第十九条　根据本级人民代表大会常务委员会的要求和人民政府的委托，审计机关应当专题向本级人民代表大会常务委员会报告年度预算执行审计工作报告中审计结论及其他重要事项审计结论的落实情况。

　　第二十条　本规定自发布之日起施行。