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国务院国有资产监督管理委员会


关于中央企业2009年开展效能监察工作的指导意见

国资纪发[2009]3号


各中央企业纪委（纪检组）、监察局（部、室）：

　　为深入贯彻第十七届中央纪委三次全会精神，认真落实中央企业纪检监察工作会议部署，紧紧围绕中央企业改革、调整、创新、提高的中心任务，认真履行监督检查职责，进一步深入开展效能监察工作，促进企业不断强化执行力，持续提高管理水平，保证中央有关科学发展重大决策部署的落实和企业平稳快速发展，现就中央企业2009年开展效能监察工作提出以下意见。

　　一、统一立项，对“三重一大”集体决策制度执行情况进行专项监察

　　2009年，国资委将进一步深化中央企业公司制股份制改革，积极推进中央企业董事会试点工作，进一步促进企业完善法人治理结构。各中央企业要紧紧围绕这项重大任务，在2008年国资委组织开展“三重一大”集体决策制度贯彻落实情况专项督查调研工作的基础上，统一组织对所属二、三级企业贯彻落实“三重一大”集体决策制度情况开展专项效能监察，促进企业完善法人治理结构，规范领导人员用权，防止决策失误，防范决策风险。

　　一是在“三重一大”集体决策制度建设方面，重点监察：“三重一大”事项界定在本企业是否明确；“三重一大”集体决策制度是否系统完整、便于操作；决策主体职责权限划分是否明确清晰、便于执行；决策程序及决策方式是否规范具体、便于实施；决策制度有无重大遗漏等。

　　二是在“三重一大”集体决策制度执行方面，重点监察：“三重一大”涉及事项决策前是否进行充分酝酿论证；决策时是否充分发扬民主并按规定程序和方式形成决策；决策过程有无记录，记录是否完整；“三重一大”集体决策制度是否一贯坚持并规范操作等。

　　三是在“三重一大”集体决策制度监督方面，重点监察：有无相关的监督规定；监督主体及监督职责、程序是否明确；监督渠道是否畅通，监督过程能否保证有效制约；决策后评价制度、决策失误责任追究制度及纠错机制是否建立并严格执行等。

　　二、因企制宜，认真抓好效能监察的自选立项工作

　　2009年，既是国资委加快中央企业调整重组步伐，进一步优化国有经济布局结构的一年，也是中央企业克服困难，应对国际金融危机挑战，抓住机遇，调整优化上水平的一年。各中央企业纪检监察机构要适应国内外经济形势，紧紧围绕当前企业的中心任务，参照下列指导项目，从实际出发，针对急需解决的突出问题做好效能监察的自选立项工作。

　　（一）围绕重大投资项目开展效能监察，加强对中央有关扩大内需、促进经济增长政策执行情况的监督检查。重点对投资安排、项目管理、资金管理、成本管理、合同管理、招标采购、工程进度和质量安全管理等重要环节加强监督控制，严禁违反决策权限和程序批准投资项目，严禁擅自改变投资方向和内容、随意扩大投资规模、提高或降低投资标准，严禁滞留、挤占、截留、挪用和虚报冒领项目资金。加强过程监督，督促企业建立健全项目管理责任体系和各项管理制度，细化实施环节的责任制，严格履行决策程序，严肃责任追究，提高项目质量和投资效益，有效管控风险，消除隐患和安全死角，避免出现违规违纪问题，确保管理规范、项目优质、资金安全、干部廉洁。为促进中央企业落实中央扩大内需、保持经济平稳较快发展做出积极贡献。

　　（二）围绕企业改制、产权转让项目开展效能监察，加强对国有经济布局结构优化过程的监督检查。重点监察：是否超越权限决定企业改制或转让企业国有产权，是否擅自决定企业国有产权协议转让；是否弄虚作假、隐匿资产、提供虚假会计资料导致资产评估不实；是否按规定在产权交易机构中进行交易；是否暗箱操作，规避竞价转让；是否营私舞弊，与买方串通低价转让国有资产；是否以权谋私，利用改制和产权转让之机转移、侵占、侵吞国有资产；是否严重失职，违规操作，损害国家和企业利益以及职工群众的合法权益等。确保企业国有产权有序流转，资本结构规范调整。

　　（三）围绕加强成本管理开展效能监察，加强对企业基础管理的监督检查。要继续围绕物资设备采购业务开展效能监察，在提高采购招标业务的规范性、降低采购成本方面充分发挥效能监察的作用；继续围绕节能降耗、降本增效工作开展效能监察，在提高资源利用率、降低生产成本方面充分发挥效能监察的作用；继续围绕销售费用、应收账款、非生产性费用支出管理、存货管理、废旧物资设备处理等工作开展效能监察，在降低销售成本、提高资金回笼率、加快资金周转等方面充分发挥效能监察的作用。切实纠正管理粗放、资源浪费、效率低下等问题，促进企业完善业务流程，提高经济效益，改善管理效能。

　　三、工作要求

　　（一）继续加强组织领导，切实抓好效能监察工作。应对国际金融危机的挑战，确保国有企业持续稳定较快发展，最根本的措施是要不断推进企业管理上水平，狠抓最基本的生产环节管理、现场管理、财务管理、责任制管理等基础管理工作，提高执行力,夯实企业的发展基础。实践证明效能监察既是加强企业管理的有效方式，也是反腐倡廉的重要途径，各中央企业要把深入开展效能监察工作作为督促企业强化基础管理、提高执行力的重要手段，加强领导，统筹安排，保证本企业效能监察的组织落实、责任落实和工作落实。

　　（二）认真组织积极协调，精心抓好效能监察的选题立项工作。各级纪检监察机构要牢固树立效能监察工作服务、保障、促进企业发展的理念，认真搞好组织协调，紧密结合当前国内外的经济形势和企业生产经营的实际情况，广泛开展调查研究，充分利用内部监督资源，从生产经营管理的重点、领导关心的难点和职工群众关注的热点入手，精选细挑，切实做好效能监察的选题立项工作，统筹搞好全年工作安排。

　　（三）切实履行监督责任，把效能监察工作做实、做细、做好。要认真履行监督检查职责，强化责任意识，扎实细致地抓好过程监督。要加强事前监察，抓苗头，抓防范；要突出事中监察，抓隐患，抓纠正；要强化事后监察，抓查处，抓改进。要督促企业改进管理方式、优化业务流程、完善管理制度、健全管理机制，堵塞漏洞，强化内控机制建设，认真贯彻落实国资委出台的《中央企业资产损失责任追究暂行办法》等有关规定，建立健全责任追究机制。使效能监察工作真正做到：选准一个项目、查透一类问题、完善一套制度、规范一项管理，持续提高执行力，增强效能监察服务中心、促进建设、强化内控、保证发展的作用。

　　（四）不断努力探索创新，持续推动效能监察工作深入规范发展。要不断创新和规范效能监察工作的方式方法，逐步推广效能监察成效评价工作，加快构建效能监察工作的激励机制；要努力探索效能监察围绕企业改革发展进程选题立项的新问题，不断研究效能监察在融入管理、进入流程方面的新途径，改善操作方法；要改进业务培训方式，加大培训力度，提高效能监察干部的业务素质和能力；要深入搞好效能监察的理论研究和经验总结，加强信息沟通和交流，大力宣传和推广效能监察工作的成功经验和有效做法。

　　国资委纪委监察局将适时召开中央企业效能监察工作推进会。各中央企业纪检监察机构请于2009年11月底前将全年工作总结报送国资委纪委监察局执法监察室。
　　


国务院国资委纪委

监察部驻国务院国资委监察局

2009年2月12日

国家旅游局


关于鼓励和引导民间资本投资旅游业的实施意见

旅办发〔2012〕280号



各省、自治区、直辖市旅游局（委）：
　　改革开放以来，各类民间资本进入旅游业，民间资本在旅游投资中的比重不断增加，综合效益不断提高。进一步发挥民间资本的重要作用，对于促进我国旅游业又好又快发展具有重要意义。根据《国务院关于进一步加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号）和《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号），现就鼓励和引导民间资本投资发展旅游业提出以下实施意见。

　　一、坚持旅游业向民间资本全方位开放
　　（一）坚持改革开放，充分发挥市场配置资源的基础性作用。旅游业是开放性、包容性、竞争性特征鲜明的产业，必须充分发挥市场配置资源的基础性作用，鼓励各类社会资本公平参与旅游业发展，鼓励各种所有制企业依法投资旅游产业，坚定不移地推进市场化进程。
　　（二）切实将民间资本作为旅游发展的重要力量。充分发挥民间资本机制灵活、决策快速的特点，支持民间资本全方位进入旅游业，有效弥补旅游投资供需之间的缺口，不断增强战略性支柱产业功能，提高人民群众的满意度。
　　二、鼓励民间资本投资旅游业
　　（三）鼓励民间资本合理开发旅游资源。按照坚持严格保护、开发服从保护的原则，在科学规划指导下，鼓励民间资本依法采取多种形式合理开发、可持续利用各类地质、森林、风景名胜、水利、文物、城市公园、科教、工农业、湿地、海岛、海洋等旅游资源以及其他具有旅游利用价值的各种物质和非物质资源。支持和引导民间资本加大对中西部地区、贫困地区、少数民族地区和革命老区等区域特色旅游资源的开发力度。
　　（四）鼓励民间资本经营和管理旅游景区。支持民间资本组建专业化的旅游景区经营管理企业。对于法律法规未明确禁止准入的旅游景区，允许民间资本采取适当方式参与经营管理。对于民间资本独立或参与建设形成的旅游景区，切实保障其经营管理权益。
　　（五）鼓励民间资本开发各类旅游产品。鼓励民间资本发挥自身优势，因地制宜地发展生态旅游、森林旅游、商务旅游、体育旅游、工业旅游、医疗健康旅游、邮轮游艇旅游等旅游产品，合理开发“农家乐”、休闲农庄等乡村旅游产品，引导民间资本参与城市周边休闲度假带建设，积极发展休闲度假旅游。
　　（六）向民间资本全面开放旅行服务业。支持民间资本兴办旅行社等旅行服务业。消除制约跨区经营的操作性障碍，推动大型旅行社集团化，中型旅行社专业化，小型旅行社网络化，形成适应市场需求的批发零售分工体系。鼓励民间资本利用新技术，发展旅游电子商务。落实好“允许旅行社参与政府采购和服务外包”的规定。
　　（七）向民间资本全面开放旅游饭店业。支持民间资本投资和管理旅游饭店。引导民间资本合理控制项目档次和规模，提升服务质量，丰富业态类型，优化结构，积极推动连锁化和集团化经营，塑造一批有竞争力和影响力的本土饭店品牌。落实好“宾馆饭店与一般工业企业同等的用水、用电、用气价格”政策。
　　（八）向民间资本全面开放旅游购物餐饮娱乐等服务领域。鼓励民间资本投资开发特色旅游商品，将名优土特产品就地转化为旅游商品；鼓励利用非物质文化遗产等素材，开发体验型强的旅游演艺和健康向上的娱乐活动。支持旅游目的地的社区居民和个体工商户经营旅游购物、餐饮和娱乐设施。
　　（九）鼓励民间资本投资经营旅游车船业。支持民间资本投资经营旅游客车、汽车租赁、汽车营地、游船游艇及邮轮等旅游车船业，投资经营观光巴士及城市与景区连接线的旅游交通。在准入条件、资质审核、监督管理等方面与国有企业同等对待。通过标准化、信息化等途径，提高旅游车船经营的平等性、便利性、规范性和安全性。支持民间资本经营旅游包机、旅游专列等业务。
　　（十）鼓励民间资本投资旅游装备和用品制造业。鼓励民间资本投资旅游房车、邮轮游艇、景区索道、游乐设施和数字导览设施等旅游装备制造。支持民间资本生产具有自主知识产权的休闲、登山、滑雪、潜水、露营、探险、高尔夫等各类户外活动用品及宾馆饭店专用产品。
　　（十一）鼓励民间资本投资旅游智力服务业。鼓励民间资本兴办旅游职业培训学校，实施职业资格和岗位技能培训，参与用人单位职工岗前、在岗、转岗和技能提升培训。旅游行政管理部门和相关机构在培训项目招投标时对民办旅游学校同等对待。支持民间资本开展旅游规划设计、市场营销、创意策划等业务，实施公开招标、公平竞争，对满足条件的机构给予相应资质认定。
　　（十二）鼓励民间资本投资旅游基础设施。结合地方实际和需要，合理设置利益补偿机制，招标选择民间资本投资建设旅游道路、旅游停车场、游客中心、旅游厕所、旅游码头、游览索道以及资源环境保护等基础设施。民间资本投资运营的旅游基础设施，可以享受同等的收费减免政策。
　　（十三）鼓励民间资本参与旅游公共服务体系建设。建立旅游公共服务社会化的参与机制，鼓励公共服务主体多元化。旅游咨询中心、集散中心、观光巴士、旅游安全等公共服务设施的建设和运营，在不影响公共服务公益性和功能的条件下，可结合地方实际，招标选择民间资本进行合作。对于民间资本参与的旅游公共服务项目，在有关政策上与国有投资平等对待。
　　三、提高民营旅游企业竞争力
　　（十四）支持民营旅游企业增强综合实力。鼓励民营旅游企业开展跨行业、跨地区、跨所有制兼并重组，加快规模化、网络化发展。支持有条件的民营旅游企业发展成为主业清晰、发展路径明确、竞争优势明显的集团化公司。鼓励和引导业务关联的民营旅游企业成立联合体，通过优势互补实施深度合作。
　　（十五）支持参与国有旅游企业改制重组。鼓励和引导民营企业通过参股、控股、资产收购等多种形式，参与国有旅游企业的改制重组。民营企业参与国有旅游企业改制重组，要认真执行国家有关资产处置、债务处理和社会保障等方面的政策要求，依法妥善安置职工，保证企业职工的正当权益。
　　（十六）鼓励和引导中小旅游企业发展。加快中小旅游企业服务体系建设。鼓励中小旅游企业发挥自主创业、吸纳就业、活跃市场等方面的优势，走特色化、专业化发展道路。加大对中小旅游企业在融资、财政、税收、人力资源培训等方面的政策支持力度。
　　（十七）支持民营旅游企业品牌建设。鼓励民营旅游企业发展自主品牌。支持民营旅游企业公平参与品牌质量评定工作，通过宣传营销、质量认证等途径，提高品牌的知名度和竞争力。各类旅游企业用于宣传促销的费用依法纳入企业经营成本。鼓励民营企业依托品牌和商誉等无形资产进行资本扩张和改善资本结构。
　　（十八）支持民营旅游企业自主创新和技术进步。引导民营旅游企业形成以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的创新体系，加强对新产品、新业态的研发和应用。加快旅游业专利技术转化步伐，鼓励运用信息网络、新能源新材料新工艺、节能减排等现代科技成果，积极推动“智慧旅游”和“绿色旅游”发展。
　　（十九）支持有条件的民营旅游企业“走出去”。鼓励民营旅游企业在境外投资开设旅行社、旅游饭店等经营项目。支持民营企业之间、民营企业与国有企业之间组成联合体，共同开展境外旅游投资，参与国际市场竞争。利用驻外旅游办事处等网络，建立对外旅游投资咨询服务体系。
　　四、为民间旅游投资创造良好环境
　　（二十）清理对民间旅游投资的歧视性法规政策规定。清理和修改不利于旅游业向民间资本全方位开放的法规政策规定。整合简化涉及民间旅游投资管理的行政审批事项，清理限制跨区域旅游经营的地方保护壁垒，维护平等竞争的投资和经营环境。制订有关旅游业发展的法规政策规定和规划，要充分听取并吸纳民营旅游企业的合理意见。
　　（二十一）为民间旅游投资提供基础设施和公共资金保障。各级旅游部门要协调有关部门加大对旅游基础设施建设的投入，加大对旅游宣传推广、人才培训、公共服务的支持力度。开展旅游促销活动要为民营企业提供相应便利，帮助其拓展客源市场。安排国家旅游发展基金、中央财政促进服务业发展专项资金、扶持中小企业发展专项资金、外贸发展基金以及节能减排专项资金时，要对符合条件的民营旅游企业同等对待。支持民营旅游企业的产品和服务进入政府采购目录。
　　（二十二）加大对民间旅游投资的金融支持力度。对符合信贷原则的民营旅游企业和民间投资旅游项目，要加大多种形式的融资授信支持，合理确定贷款期限和贷款利率。符合条件的民营旅游企业可享受中小企业贷款优惠政策。对有资源优势和市场潜力但暂时经营困难的企业，金融机构要按规定积极给予信贷支持。进一步完善旅游企业融资担保等信用体系，加大各类信用担保机构对旅游企业和旅游项目的担保力度。拓宽民营旅游企业融资渠道，金融机构对商业性开发景区可以开办依托景区经营权和门票收入等质押贷款业务。鼓励中小旅游企业和乡村旅游经营户以互助联保方式实现小额融资。支持符合条件的旅游企业发行短期融资券、企业债券和中期票据，积极鼓励符合条件的旅游企业上市融资。
　　（二十三）加大对民间旅游投资的用地保障力度。积极协调有关部门，加大对民间旅游投资的土地保障力度，在制定、实施土地利用总体规划和年度计划时，要统筹考虑旅游项目用地需求，合理安排用地指标。支持民间资本依照有关法律法规，利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和可以开发利用的石漠化土地等开发旅游项目。
　　（二十四）为民营旅游企业提供人才保障。充分发挥旅游人才开发示范工程的带动作用，搭建旅游院校与民营企业人才培养良性互动的桥梁和纽带。坚持自主培养和人才引进相结合，着力培养一批知名的民营企业家、职业经理人和专业技术能手。鼓励在民营旅游企业实施《旅游企业职业经理人标准》，推进旅游企业经理人资格认证工作。发挥各类人才市场的作用，为旅游人才合理流动创造条件。
　　五、加强对民间投资的服务和管理
　　（二十五）完善全国旅游投资服务平台。加快推进以“一库两网”为核心的中国旅游投资平台系统建设和运转。按照《全国旅游投资平台系统管理办法》，保障项目信息填报的及时性、准确性和完整性。做好平台应用推广工作，执行信息定期发布制度。发挥项目系统的统计分析功能，为各级政府促进投资需求和引导民间投资提供决策依据，为企业科学决策，有效掌握宏观和区域旅游投资趋势提供帮助。
　　（二十六）指导和规范民间旅游投资。加强前置服务，增强民间投资科学性和合理性，指导和督促民营投资主体严格遵守国家政策法规和环保、用地、节能以及质量、安全等规定，防止破坏资源、破坏环境的开发建设以及透支资源、占有资源为目标的投资行为，防止出现质量和安全事故。引导企业按相应规范标准，有针对性地进行开发建设。支持民营企业以标准化手段提升服务质量和管理水平。
　　（二十七）加强市场诚信体系建设。建立信用等级制度，督促企业依法经营、诚信经营，承担相应的社会责任。加强服务质量监督管理和旅游投诉处理，整治恶性价格竞争、虚假广告、强迫或变相强迫消费等欺诈行为。发挥旅游行业协会作用，提高自律水平。
　　（二十八）营造有利于民间旅游投资的良好氛围。大力宣传党中央、国务院关于鼓励、支持和引导民间投资健康发展的方针、政策和措施，积极宣传民间投资在扩大旅游供给、满足旅游需求、优化产业结构和增强发展后劲等方面的作用和贡献，及时总结和表彰奖励先进典型，为民间旅游资本健康发展营造良好的舆论氛围和社会环境。


国家旅游局
二O一二年六月五日